二次世界大戰以來,監察制度普遍獲得重視,目前全球已有超過一百一十個國家實施此一制度,而監察權獨立行使,更為世界潮流所趨。我國監察權,自古即有建制,迄至民國肇建,臨時約法雖將彈劾權一度歸由國會行使,其後歷經訓政以迄憲政,終採由監察院獨立行使監察權,既因襲歷史典章,又符合世界潮流。邇來我國憲政體制之變革,引發廣泛討論,其中監察院之定位,各界亦有仁智之見,爰以監察院憲政地位,就監察院不應輕言廢除之理由探討分析如次:







一、監察院守護人權,捍衛社會正義:



人權為當前國際社會追求之普世價值,並為現代民主社會之主要表徵。一九九一年人權機構首次國際研討會結論,獲致舉世公知之「巴黎原則」,明揭國家人權機構主要之任務,在獨立行使職權及接受人民陳訴,而全球多數設有監察機關之國家,經常扮演實踐國際人權法之角色,瑞典等北歐各國監察使即為明證。監察院經由多年的努力,已然獲得民眾的信賴,歷年來職權的行使類與人權問題環環相扣,其秉持憲法所賦予之職權,以超然獨立之地位,查察不法,為民伸冤,已與世界人權發展趨勢同步。第三屆以來至九十三年九月底,每月平均收受人民陳情書狀約一千六百件,處理過之人權相關案件不計其數,對於人權的保障不遺餘力,舉凡泰緬孤軍後裔難民居留問題、身心障礙者被違法收容及不人道管理、外籍與大陸配偶在台生活適應與輔導、軍中醫療、大陸漁工安置、懲治盜匪條例之廢止、農業發展條例施行細則第二十一條及相關函釋違反人權、特殊貢獻外籍人士永久居留、蘇炳坤特赦等,各案調查成效均備受社會矚目。同期間,函請法務部轉最高法院檢察署檢察總長對違背法令之確定判決研究提起非常上訴九十四件,已獲提起非常上訴案件六十四件。值得一提的是,民國八十二年到九十一年臺灣軍隊中,從最高每年死亡人數超過四百人,下降到兩百人,其中關鍵在於監察院發動一連串的綿密調查,甚至組成特別專案小組,就軍中管理及教育問題展開全台追查,對於軍中人權的維護具有極重要的貢獻。監察院並於八十九年三月成立人權保障委員會,長期以來已累積相當之保障人權經驗,在化解民怨及伸張社會正義方面,實與國際社會人權組織追求之目標不謀而合,其積極運作之成效,應為國人所共見。







二、監察院督促政府增進效能,防止權力腐化:



現代化國家,政府職能日益增多,公務人員品類或有良莠,執法違失偏頗在所難免,行政體系之內部本有上下監督內控的功能,然官官相護掩飾不法亦屬常見,高層官員自我約束、潔身自愛之情操更常遭詬病。因此,建立完善之外控機制則有其���要,而監察權卻能以非司法手段,對政府權力作外部之監督,應有其便捷、迅速之優點。就現代組織管理理論有關設計、執行與驗收三個階段而言,行政院負責政策規劃、執行與評估;立法院制定法令、審查預算,擁有使政策合法化或變更廢止之主要權力,均扮演設計決策和執行之角色,而監察院扮演之控制、驗收及考核角色,具備中立及外在的特性,如此建構現代與效能之政府。易言之,一項規劃週全與完善的政策或法律並不能保證能被忠實有效的執行,監察權正所以代替人民扣緊此一環節,在政策規劃或執行過程中,督促政府踐行對民眾之承諾,尊重法治原則,嚴守程序的正義,增進政府的效能。我國審計部之審計權,與監察院之彈劾、糾舉、糾正職權合而成為完善之監察體系,核與世界各國審計機構,完全獨立於國會之第四權設計,有助於其監督作用之發揮。我國立法院與監察院彼此合作,查察不法,向來順暢,立法委員發現行政部門之重大違失,如經監察院調查結果,函復立法院,可以據為督促政府改善,其聯手箝制行政部門之力量,對於防止權力腐化,進而增進政府效能,有不可忽視之意義與價值。監察院除收受人民陳情書狀外,定期巡察中央及地方機關,深入瞭解民情民隱,並經由調查與糾正,激濁揚清,多年以來,已著有口碑,深獲各界重視及回響,充分發揮監察權外控與防腐之機能。







三、監察院緩和立法與行政兩院間之衝突,穩定政局:



民主時代一切依法行政,當法令無法因應時代變遷時,政府之施政有無缺失難免產生爭議,監察院既非立法者亦非行政執行者,其獨立超然之地位,更能適切扮演公正第三者之角色,藉由客觀之調查及公正之處理,化解或緩和立法與行政兩院間之激烈爭議,此由監察院歷來所處理之核四停建、健保雙漲等等案例即可印證。現代民主國家以政黨為其運作主軸,國會藉由多數決為政策之決定,國家政策之決定及法案之審議具有濃厚之政治考量,執政黨與在野黨因政治利益的衝突,對於事情之思考難免顯得不夠客觀與理性,紛擾對立自不在話下。監察院在我國現行分權制衡之憲政設計,在防杜政府的專制、擅權的可能,發揮一定的作用。反觀立法院既為法律制定者,如賦予對執行法律之執行者,有最後仲裁之權限,難免黨同伐異,導致政局及社會之動盪不安。再者,立法院既擁有預算、立法及修憲等項權力,如再加上監察權,恐有國會獨大之虞,亦非合理之憲政設計,且具有高度政治色彩之立法院,在缺乏上下兩院相互節制情形下,如欲對行政院過分干涉,不惟容易引發爭議,並將妨礙行政效能,破壞行政之中立。因此,獨立超然監察院之設置,擔任公正客觀之第三者,適時介入,應得以降低立法與行政兩院間之衝突,穩定政局。







四、監察院執行陽光法案,為政府推動廉能政治之所繫:



為預防貪污腐化、確立廉能政治、有效遏止公職人員不當利益輸送,以及建立公職人員之自律精神,政府積極推動相關陽光法案之立法,除公布施行之「公職人員財產申報法」、「公職人員利益衝突迴避法」及「政治獻金法」外,其他如「遊說法」等亦陸續完成草案。由於監察院具有超然獨立之地位,與監督執法及增進政府效能之角色,立法院於審議相關陽光法案時,均將主要業務規定責由監察院執行。監察院因應各該法案陸續通過後業務之需求,每年平均受理公職人員財產申報逾二千人次,依據公職人員利益衝突迴避法等相關規定,辦理公職人員自行迴避報備、利害關係人申請迴避及有無違反利益衝突等案件之受理、審核、調查、處分及行政爭訟之答辯或應訴,另依政治獻金法辦理政治獻金專戶許可、變更、廢止之同意事項及其公告事宜;受理獻金專戶會計報告書之申報、公告及查核等事項;辦理政治獻金各項繳庫作業及違反政治獻金法移送檢察機關偵查或罰鍰處分、行政爭訟之答辯、應訴,罰鍰之強制執行及追繳。在陽光法案立法時,監察院之所以被賦予重任,主要原因即在借重監察院之獨立超然地位,與公正之執法經驗,藉以提昇公職人員有為有守之廉潔形象。監察院既能嚴謹執行此項任務,再擁有既有之監察職能,已然建構成完整之廉政體系,在端正政風澄清吏治方面,有其不可磨滅的貢獻。







五、獨立超然之監察權,是世界憲政發展之趨勢與潮流:



國際監察組織(International Ombudsman Institute, IOI)於一九七八年成立迄今,目前全世界已有超過一百一十個國家及地區採行監察制度並加入為會員,訂定「監察法基準建議書」,明載應於憲法中保障監察使獨立行使職權,不受其他機關干涉,該組織甚獲聯合國之肯定與支持。不論民主先進國家,抑或是新興之開發中國家,莫不對監察制度普遍認同與接受,並日益重視。在民主先進國家,監察制度日趨精密化,對於促進政府與人民間互動關係之和諧,努力不懈;而新興之開發中國家,監察制度努力的方向,則是建立公信力,使人民對於政府,能夠充分信賴,為達維護綱紀、保障人權之崇高目的,環視各設置監察制度之民主國家中,其監察機關名稱、監察使產生資格標準、職權行使方式容或各有差異,規定建制亦未盡相同,然其基本特色均在捍衛人權,並以分權制衡之方式,避免權力之專制與腐化。監察權是否得以伸張,其超然獨立之特性為首要之條件,多年來世界各國,為求能獨立與超然行使監察權,亟思將其排除於國會影響之外,在人選產生等方面,容有國會之適度參與,然在監察權之運作上,無不竭盡心力,脫離國會之干預,北歐國家監察權之運作,採用獨立於行政、司法、立法以外之設計,即在避免監察權力之行使受到掣肘,即為明證。我國憲法中監察權獨立超然之設計,與世界憲政發展之趨勢與潮流相互吻合,故行之多年,並無扞格或窒碍之處,歷經幾次修憲,終未有大幅度之變動。民國八十三年加入國際監察組織,並積極參與國際性會議及活動,國際間針對我制度的特殊性,也予以普遍認同與讚賞。曾任聯合國大會第五十屆主席之里斯本國立大學阿瑪拉教授於第七屆拉丁美洲監察使年會閉幕詞中提及,監察使應被賦予如同獨立憲法權威之資格,以完全獨立的方式,永遠保持非政黨及非政治的特質,審查監督孟德斯鳩的三個永存的權力:立法、管理及審判,因此它是處於行政、立法、司法等權力之外,但是行使在三者之中,一個卓越著名的機構,以保障個人面對國家之基本權利。國際監察組織前理事長烏斯汀博士,在第七屆國際監察組織年會中,亦曾二度提及我國監察院,是一獨立行使職權之監察機構,顯示我國監察制度在國際社會確已獲得重視。二次大戰後行政權急遽擴張,民主國家無不竭力對行政權加以監督,監察權成為訴訟系統之外對行政權監督最有效的機制,因而紛紛接受並建立監察制度。時至今日逐漸普及���球,成為民主政治的有利支柱,以及人權保障的重要制度。







六、院級且獨立行使職權之監察院,有繼續維持之必要性:



我國監察制度源遠流長,古之御史,職司風憲,為民平反冤獄,君主有過,甚至冒死直諫,在歷史上獲得很高的評價。民國肇建,承襲舊制,並融入現代人權與民主之理念,制定監察制度,將監察權設計在五權的架構之中,其目的在於跳脫政治之糾葛與黨爭,確保超然之精神,獨立行使職權。目前時有主張三權分立,倡議將監察權改隸國會降低層級之說,如此行政部門不免受到政黨政治干預,政府施政受到掣肘,將使政府行政效能不彰,監察權亦難以發揮獨立行使職權的功能,民眾福祉也難以確保。監察院以每年有限之預算,卻在端正政風、匡正施政積弊,以及裨益國計民生等方面著有績效,自第三屆以來,至九十三年九月底,每年調查約六、七百案,共計彈劾一一二案,糾舉十案,糾正九三三案。而被彈劾之二九三人,以中、高階人員為主,即或調查函請各機關自行議處失職人員者亦然。揆諸典型三權分立之美國,成立兩百年來提出十三件彈劾案,最後獲得參議院通過僅有四件,對象均為法官,可見美國國會很少運用糾彈,而在行使糾彈的過程,則追求調查權的獨立,不只一次以國會立法創設獨立檢察官制度,追究高官違法之刑事責任,包括追究柯林頓總統之違失,如此發展之過程,正所以利用獨立之機關藉以彌補隸屬於行政體系的檢察部門不能訴究上級長官責任之不足。我國監察制度之設計,及其職權之行使,正是美國刻意努力發展之目標。設若監察院改為非屬憲法層次院級之機關,其權力必然式微,對不法之監督、吏治之澄清,將更不合人民期待,如能在既有職權之基礎,對於監察權之法制,作合理、必要而適切修正,使監察權更為強化,應是國人正確的發展和努力的方向。







基於以上說明,本院主張現行憲法有關監察院之體制應予維持,監察權之獨立與超然方能獲得確保。監察院的設立,有其歷史淵源及背景,多年以來,在整飭官箴、維護人權及紓解民怨等方面已發揮一定的效能,以其獨立超然客觀之角色,追求社會公平與正義,避免或降低立法與行政兩院間之衝突,也是有目共睹不爭的事實。近年來,我國監察制度的特色,已然獲得國際監察組織之認同與重視,且存在之價值,應已達世界公認的地步,盼望國人順應潮流,體察時勢,共同珍惜我國監察制度的存立與發展。

參考資料 參考全球政治發展
本文來自: http://tw.knowledge.yahoo.com/question/question?qid=1105062404555

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